Az államadósságról – a GKI háttér-elemzése

Az ország közpénzügyi helyzetének megítélésében kitüntetett szerepe van az úgynevezett maastrichti államadósság alakulásának.  Ez az adat az államháztartás (a központi kormányzat és az önkormányzatok egymás között konszolidált) bruttó adósságát mutatja.

I. Az államadósság 1989-2010 közötti alakulásának szakaszai

Az ország közpénzügyi helyzetének megítélésében kitüntetett szerepe van az úgynevezett maastrichti államadósság alakulásának.  Ez az adat az államháztartás (a központi kormányzat és az önkormányzatok egymás között konszolidált) bruttó adósságát mutatja. Ennek az adósságnak a GDP-hez viszonyított értékét tekintik az egyik kulcsfontosságú egyensúlyi mutatónak az EU intézményei és a piaci elemzők egyaránt. (Az euró csatlakozás egyik feltétele is erre a mutatóra vonatkozik, miszerint  az államadósságnak a GDP 60% alatt kell lennie, illetve a kisegítő szabály alapján magasabb érték esetén  folyamatos csökkenést kell bizonyítani.)

Az EU módszertant követve 1995-től kezdve vannak hivatalos – részben visszamenőlegesen előállított – adatok az államadósság mérésére. (Az 1995 előtti időszakra nézve a központi költségvetés adósságára vonatkozó fő információk elérhetőek, de a módszertan nem azonos és az adósságváltozás levezetése hiányos. )

Az államháztartás adóssága a rendszerváltáskor, 1989 végén1264 milliárd forintot, az akkori GDP 73%-át tette ki, ami eleve igen magas szintet jelentett. Ez akkor  főleg az ugyancsak magas külső adósságon keresztül jelentett komoly gazdaságpolitikai problémát. (Csak az IMF és a Világbank segítségével lehetett fenntartani az ország fizetőképességét.)

A rendszerváltástól kezdve négy szakaszt különböztethetünk meg a GDP-arányos államadósság alakulásában.

  • Az első szakaszban 1989 végétől 1994 végéig (egy átmeneti 1990-es javulás után) emelkedő tendencia érvényesült: 1993 végén az adósság 90,7%-on tetőzött, de még 1994 végén is 89,4% volt.
  • A második szakaszban 1994 vége és 2001 vége között nagymértékű csökkenés ment végbe, 2001 végére 52%-ra esett az adósság mértéke.
  • A harmadik szakaszban 2001 vége és 2007 vége között folyamatos emelkedés történt, 2007 végén 65,9% lett a mutató értéke.
  • A negyedik szakaszban 2007 végétől 2010 végéig (három év alatt) gyors emelkedés ment végbe és tavaly  80,1%-on zárt az adósság aránya.

Az egyes adósságváltozási szakaszok fő jellegzetességei a következők:

1.     Az első, romló szakaszban1989 vége és 1994 vége között az államadósság nominálisan háromszorosra növekedése több tényező következménye. A mindenkori költségvetésekben szereplő, pénzforgalmi szemléletben átlagosan a GDP 5,3%-át kitevő hiányok csak mintegy fele részben magyarázták az adósság emelkedését. Ezen felül nagy súlyt kapott a költségvetésen kívül elszámolt bankkonszolidáció költsége és különösen a forint leértékelődése (ami formailag akkor még közvetlenül a devizahiteleket felvevő MNB mérlegeiben keletkezett, de a tényleges terheket a költségvetés állta).

A folyó áron számolt GDP ugyan a végig magas infláció miatt 1989 és 1994 között mintegy két és félszeresére nőtt, de dinamikája elmaradt az adósság emelkedésének háromszoros mértékétől. A dinamika elmaradása jórészt azzal magyarázható, hogy a GDP volumene az időszakban összesen 15%-kal visszaesett. (A reál – GDP visszaesés nélkül a GDP-arányos adósság azonos államháztartási egyenleget feltételezve – csak kevéssel emelkedett volna.) Az időszak végére kialakult 90% körüli államadósság, ami a külső devizaadósság, illetve a folyó fizetési mérleg kedvezőtlen alakulásának is egyik fő tényezője volt, fenntarthatatlannak bizonyult, külső finanszírozási válsággal fenyegetett.

Összességében 1990-94-ben az államadósság GDP arányos mértéke öt év alatt 73-ról 90%-ra, évi átlagban 3,4%-ponttal nőtt.

2.     A második,1994 vége és 2001 vége közötti javuló szakaszban a nominális adósság 62 százalékkal emelkedett. A növekmény  több mint 93%-a az EU módszertan szerinti, átlagosan a GDP 5,6 százalékát kitevő államháztartási hiányok halmozódásának következménye. Ezen kívül két ellentételesen ható tényező igényel kiemelést: a forint leértékelődése miatti árfolyamveszteségek (az adósságemelkedés 17%-át kitevő mértékben) növelték, az állami vagyonnal való gazdálkodás és a privatizációs bevételek (az adósságemelkedés 7%-át kitevő mértékben) pedig csökkentették az adósságot.

A folyó áron mért GDP 1994 és 2001 között 2,66-szorosára nőtt, ami lényegesen magasabb az államadósság emelkedésének 62%-os üteménél. A dinamikák eltérésére jótékonyan hatott az is, hogy a GDP volumene összesen 26%-kal emelkedett ebben az időszakban.

1995-2001-ben jelentős adósságráta csökkenés ment végbe. Hét év alatt az adósság GDP-arányos mértéke 90%-ról 52%-ra, évi átlagban 5,3 százalékponttal mérséklődött. A csökkenés legnagyobb része 1994 és 1997 vége között történt (90%-ról 62%-ra, évi több mint 9 százalékpont!), de a tendencia 1998-2001-ben is érzékelhetően folytatódott (62%-ról 52%-ra, évi 2,5 százalékponttal).

3.     A harmadik, 2001 vége és 2007 vége közötti romló szakaszban a nominális adósság 2,1 szeresére emelkedett. Az EU módszertan szerinti, átlagosan a GDP 7,5%-át kitevő éves államháztartási hiányokból az adósság növekményénél 8%-kal nagyobb összeg halmozódott fel, a további hatásokból az igényel kiemelést, hogy a privatizációs bevételek (az adósságnövekedés 11%-át kitevő mértékben) csökkentették az adósságot.

A folyó árakon mért GDP 2001 és 2007 közötti növekedésének indexe 166%, ami  jóval alacsonyabb az államadósság 210%-os emelkedési indexénél. A csillapodó infláció mellett a folyó áras GDP növekedésében jelentős tényező volt a GDP összesen 22%-os volumennövekedése is.

2002-2007-ben az adósságráta 52-ről 66%-ra emelkedett, hat év alatt az adósság GDP arányos mértéke évi átlagban 2,3 százalékponttal nőtt,de a változások hullámzást mutattak. A 2002-es 3,6 százalékpontos emelkedés 2004-re 0,7 pontra lassult, majd a 2005-ös 2,7 pontot 2006-ban (részben a forint gyengülése miatt) 3,8 százalékpont, majd 2007-ben már csak 0,3 százalékpont követte.

Ennek az időszaknak a sajátossága, hogy az önkormányzati szféra adóssággeneráló szerepe a korábbi elhanyagolható szintről érzékelhető nagyságúra emelkedett. 2001-ben az önkormányzatok államadóssághoz való hozzájárulása még csak a GDP 0,4%-a volt, ez 1995-re  1,7%-ra, 1997-re pedig 2,9%-ra nőtt. Így a 2001 és 2007 vége közötti adósságnövekedés mintegy 15%-a az önkormányzatoknál keletkezett.

4.     A negyedik, 2007 vége és 2010 vége közötti erőteljes romlást mutató szakaszban a nominális adósság 30 százalékkal emelkedett. Az átlagosan a GDP 4,1%-át kitevő államháztartási hiányokból azonban ennek az adósságnövekedésnek csak mintegy kétharmada keletkezett. Az árfolyamveszteség okozta az adósságnövekedés legalább egytizedét, amit a szerény privatizációs bevétel csak kissé mérsékelhetett. (Az ezekre vonatkozó 2010-es adatok még nem állnak rendelkezésre) Ennek az időszaknak a sajátossága, hogy az adósságnövekedés mintegy 20 százaléka az IMF-EU hitel fel nem használt részeként a kincstár jegybanknál elhelyezett új betéteiben jelent meg. Így ezen eladósodás oka nem valódi hiány vagy veszteség, az eladósodás ezen részének kiváltója a kincstári pénztartalékok – a válság körülményei között indokolt – biztonsági felhalmozása volt.

Folyó áron 2007 és 2010 között a GDP az összesen 4,8%-os  volumencsökkenés miatt – csak mintegy 7%-kal nőtt, ami lényegesen elmaradt az adósságállomány 30%-os emelkedésének ütemétől.

2008-2010-ben  végül is az államadósság 66-ról 80%-ra, jelentősen nőtt, ami évi átlagban 4,7 százalékpontos emelkedést jelent.A legnagyobb, 7 százalékpontos növekedés (főleg az IMF-EU hitel első részletének lehívása miatt) 2008-ban történt, ezt 2009-ben 5,4 százalékpont, 2010-ben pedig további 1,9 százalékpont követte.

A három év alatt bekövetkezett 14 százalékpontos romlás legfontosabb tényezője a világgazdasági válság volt.

A 2007 és 2010 között bekövetkezett reál GDP-csökkenés (ennek államháztartási bevételi következményeivel nem is számolva) mintegy 4 százalékponttal növelte az adósságrátát, sőt ha ezekben az években a magyar gazdaság a legpesszimistábban számított évi 1,5 százalékos potenciális növekedési pályán haladt volna (azonos államháztartási egyenlegeket feltételezve) akkor emiatt egyenesen 7 százalékponttal lett volna alacsonyabb az adósságmutató. A forint gyengülése kb. 3 százalékponttal, a már említett kincstári tartalékképzés 3-4 százalékponttal emelte az adósságrátát.

Így az ebben a szakaszban bekövetkezett adósságráta növekedés alapvetően a válság következményeivel volt összefüggésben. Az EU tagországok többségében 3 év alatt az államadósság 10-40 százalékponttal, a miénknél jóval nagyobb mértékben emelkedett.

Ennek a szakasznak is sajátossága, hogy az adósság emelkedésében ismét szerepet játszott az önkormányzati szféra eladósodásának növekedése, ennek mértéke elérhette a GDP 2%-át.

5.      A négy adósságalakulási szakasz legfontosabb számszerű jellemzőit összefoglalóan az alábbi táblázat tartalmazza:

 

Az adósságnövekedés szakaszainak fő jellemzői, 1989-2010
 

 
Átlagos államház-tartási  hiány/GDP (%)
Átlagos éves adósságráta-változás (százalékpont)
Infláció GDP deflátor (%)
GDP index reál ( %)
Államadósság-ráta, (%)
1989
73
1990-1994
5,3
3,4
300
85
1994
90
1995-2001
5,6
-5,3
211
126
2001
52
2002-2007
7,5
2,3
136
122
2007
66
2008-2010 
4,1
4,7
112
95
2010
80
 

A rendszerváltás örökségként rendkívül magas adóssággal indult, amit a gazdasági visszaesés és a költségvetési alkalmazkodás késlekedése 1994-re kritikus szintre tornászott fel.

Az államadósság csökkentése szempontjából az „aranykor” a szakaszt végig meghatározó Bokros csomaggal kezdődő 1995-2001-es időszak volt. A magas infláció párosult egy dinamikus gazdasági növekedéssel (a folyó áras GDP évi átlagban 15%-kal emelkedett), kézben tartott államháztartási hiányok mellett. A számottevő privatizációs bevételek is az adósságcsökkentést segítették.

A második szakaszban végbement államadósság-csökkenés több mint az egyharmadának a „visszanövése” jellemezte a 2002-2007-es harmadik szakaszt. (Ez azonban erőteljesebben két hullámban, 2002-ben és 2005-2006-ban következett be.) Az államháztartási hiány ebben az időszakban volt a legmagasabb, noha az infláció a korábbiaknál lényegesen alacsonyabb szintre került és a gazdasági növekedés dinamikus maradt (a folyó áras GDP éves átlagos emelkedése ekkor 9%-ra csökkent).

A negyedik szakaszban az államadósság rátája főleg a világgazdasági válság okozta GDP-csökkenés, forintleértékelődés és kényszerű devizatartalékolás miatt emelkedett. Az államadósság valójában a folyó hiányok miatt már csak viszonylag lassabban nőtt.

Az elemzés rámutat arra, hogy bár az adósság alakulását a mindenkori költségvetési politika elsősorban az államháztartás kiadásainak és bevételeinek alakításával, a hiány kalibrálásával határozza meg, de az adósságmutató változásaiban időnként más tényezők is fontos szerepet játszanak. Így a GDP dinamikája, a devizahiteleken bekövetkező árfolyamváltozások, az állami vagyonnal kapcsolatos műveletek és a kincstári finanszírozási tartalékok szintje is lényegesen befolyásolja az adósságmutató mértékét.  A harmadik szakaszban az adósság emelkedése az éves államháztartási hiányokból adódott. Ezzel szemben az első és negyedik szakaszban más tényezők is igen fontos szerepet játszottak az adósság növekedésében. Ezek annyiban hasonlóságot mutatnak, hogy mindkét szakaszban a reálgazdaság visszaesése jelentős tényező volt.

 

II. Az adósságállomány 2002-2007-es emelkedésének felhasználása

Az elemzésből egyértelmű, hogy az államadósság 2002-2007-es emelkedése a magas éves államháztartási hiányok miatt következett be. Az adósság GDP arányában bekövetkezett emelkedése az államháztartás GDP-arányosan növekvő kiadásaiban és GDP arányosan csökkenő bevételeiben került felhasználásra.

a)      A statisztikai adatok szerint az egyensúlyromlás döntő része a kiadások területén ment végbe.

 A kiadásokat közgazdasági rendeltetésük szerint csoportosító évenkénti adatokból első látásra is egyértelmű, hogy aránynövekedés elsősorbana társadalmi juttatásoknál, emellett pedig jelentős mértékben a közszféra bérköltségeinél, továbbá a beruházási kiadásoknál, ill. az egyéb folyó támogatásoknál történt.

 

A kormányzati szektor ESA kiadásai, 2000-2007

(közgazdasági osztályozás szerint , a GDP százalékában)
 

 
2000
2001
2002
2003
2004
2005
2006
2007
Dologi
6,8
6,6
6,5
6,7
6,4
6,4
7
6,7
Bérköltség
10,6
11,1
12,2
13,2
12,6
12,6
12,2
11,5
Kamat
5,4
4,5
3,9
3,8
4,3
4,1
3,9
4,1
Támogatás
1,6
1,7
1,7
1,5
1,6
1,3
1,4
1,4
Társadalmi
juttatások
15,1
15,1
15,9
16,7
16,8
17,8
18,5
18,2
Egyéb folyó
1,6
1,8
2
1,8
2,2
2,5
2,7
2,6
Tőketámogatás
2,8
2,9
4
2,3
1,6
1,5
1,9
1,9
Beruházás
3,1
3,6
4,8
3,3
3,2
3,9
4,3
3,6
  Forrás: Eurostat, KSH

Pontosabb számszerű összehasonlítás érdekében célszerű a 2002-2007-es időszak átlagos GDP-hez viszonyított kiadási arányait kiszámítani az egyes területekre, majd ezeket az adatokat egy bázisévhez viszonyítani.

Mivel a költségvetési folyamatok szempontjából igazán a 2000-es év jelenti az elmúlt évtizedben az etalont (2001-ben már megindult a közszféra bérköltségeinek és a beruházásoknak a jelentős emelkedése, noha ezeknek az egyensúlyi helyzetre gyakorolt hatását az abban az évben jelentősen visszaeső kamatkiadások még tompították) az átlagot bázisévként ehhez viszonyítjuk.

Az összehasonlításból megállapítható, hogy a GDP arányában összesen 3,2 százalékpontos kiadásnövekedés úgy jött létre, hogy egyrészt a társadalmi juttatásoknál  2,2 százalékpont, a közszféra szuper bruttó bérköltségénél 1,8 százalékpont, a beruházásoknál  0,8 százalékpont, az egyéb folyó kiadásoknál 0,7 százalékpont, azaz összesen 5,5 százalékpont  többlet keletkezett. Másrészt  viszont a kamatkiadásoknál 1,4 százalékpont, a tőke támogatásoknál 0,6 százalékpont, a dologi kiadásoknál 0,2 százalékpont, a folyó támogatásoknál 0,1 százalékpont, azaz összesen 2,3 százalékpont kiadási aránycsökkenés következett be.

 

A kormányzati szektor GDP arányos ESA kiadásainak változása

(2002-2007 átlaga 2000-hez viszonyítva, százalékpont)
 

 
2000
2002-2007 átlag
Eltérés
Dologi
  6,8
  6,6
-0,2
Bérköltség
10,6
12,4
1,8
Kamat
  5,4
  4
-1,4
Támogatás
  1,6
1,5
-0,1
Társadalmi juttatások
15,1
17,3
2,2
Egyéb folyó kiadások
  1,6
  2,3
0,7
Tőketámogatás
  2,8
  2,2
-0,6
Beruházás
  3,1
  3,9
0,8
Összesen
47
50,2
3,2
Forrás: Eurostat, KSH, GKI számítás

A kiadásokat funkcionális szemléletben vizsgálvaa leglényegesebb elmozdulás az un. jóléti kiadásoknál ment végbe: ezek 2000-ben a GDP 26,3%-át tették ki, 2006-ra viszont arányuk 32,1%-ra emelkedett, majd 2007-ben is még 30,9% lett. További számottevő emelkedés következett be a közúti közlekedéssel kapcsolatos kiadásoknál, ezek 2000-ben a GDP 1%-át jelentették, arányuk 2005-től viszont jóval 2% felé került.

A kiadási arányváltozásokban megmutatkoznak a 2001-2006 között megtett különböző intézkedések hatásai, így különösen a 13. havi nyugdíj fokozatos bevezetése, a közszféra 2001-2002 évi jelentős bérfejlesztése, a lakástámogatási kiadások felfutása majd némi visszafogása, a közlekedési infrastruktúra gyorsított fejlesztése, a gázár támogatások kiépülése.

b)       Az egyensúlyromláshoz (az adósság emelkedéséhez) hozzájárultak az önmagukban mégannyira kedvező, de a kiadások tényleges alakulása mellett a deficitet növelő adócsökkentések is.

2002-2007-ben az átlagos adócentralizáció 38,1% volt, ami 1 százalékponttal alacsonyabb a 2000 évinél. Ugyanakkor az időszak első részében végrehajtott jelentős béremeléseknek a közszférában a bevételi oldalon érzékelhető adóközpontosítás emelkedéshez kellett volna vezetnie (hiszen a béremelésre fordított költségvetési kiadások nagyobb része a járulékok és az SZJA formájában visszakerül az államháztartáshoz). Erre tekintettel az adóközpontosítás-változás hiánynövelő hatása érdemben elérhette a 2%-ot is (ha a kiadásokból kivonjuk és a viszonyítási alapot jelentő bázis adóbevételi szinthez korrekcióként hozzáadjuk a közszféra GDP arányos bérköltség emelkedésének adótartalmát)

c)      Összegezve: az államháztartási hiánynak a 2000. évihez viszonyított 2002-2007. évi átlagos GDP-arányának növekedésében statisztikailag a kiadások emelkedése játszotta a fő szerepet (+3,2 százalékpont) és ehhez képest az adócentralizáció csökkenése (-1 százalékpont) csak másodlagos volt. Ugyanakkor az 1,8 százalékpont átlagos közszféra bérköltség emelkedés adótartalmával korrigálva  az arányok némileg eltérőek: a kiadási oldalra mintegy 2,2 százalékpont, a bevételi oldalra pedig kb. 2 százalékpont jut.

Az államháztartási egyensúly e szakaszban bekövetkezett romlását nagyrészt az eladósodás növekedése finanszírozta. A többlet-eladósodással bevont, az államháztartáson keresztül beáramló források útja különösen a társadalmi juttatásokban részesülő háztartásokhoz (mindenekelőtt a nyugdíjasokhoz), a közszférában foglalkoztatottakhoz, az úthálózat építéséhez, a lakáshitel és gázár támogatások kedvezményezettjeihez és adócsökkentések formájában az adófizetők széles köréhez vezetett, de az önkormányzatoknál is érzékelhető mértékű kölcsön felhasználás történt.

 

III. Az államadósság probléma jelentősége

Az államadósság Magyarország esetében elsősorban azért volt mindig is különösen érzékeny kérdés, mert összefügg az ország külső adósságával és finanszírozásával.  2009 végén  az ország összes külső devizaadósága (tulajdonosi részesedések nélkül) a GDP 96%-át tette ki, ebből az államháztartás és az MNB együttes bruttó adóssága pedig a GDP 39%-át jelentette.

A kilencvenes évek második feléig az államadósság lényegében az MNB felé állt fenn, a kincstár létrehozásával és az MNB államháztartás nevében felvett hiteleinek áttelepítésével ekkor létrejött az önálló államadósság kezelés. Az EU szabályrendszeréhez igazodva nálunk is piaci adósságfinanszírozásra tértünk át, az MNB az áttérés óta már nem finanszírozhatja az államadósságot. Mindennek a következményeként szétvált a külső finanszírozás és az államadósság finanszírozás problémája, igaz a kettő között szoros kölcsönhatás maradt fenn.

Az államadósság fontosságára nézve meghatározó, hogy a hazai megtakarítási szint tradicionálisan alacsony, messze nem elégséges a hazai pénzügyi rendszer forrásigényének kielégítésére. Ezért az államadósság finanszírozásához, továbbá a lakossági és a vállalati hitelezéshez is jelentős arányban külföldi megtakarítások bevonására volt és van szükség.

Kifejezetten az államadósságot nézve jelenleg annak mintegy 43%-a áll fent devizában, de a külföldi befektetők forintban is vásároltak állampapírokat. Így végső soron a magyar államadóság 57%-át jelenleg a külföld finanszírozza.(Ezért „véleményük” – ami vételben vagy eladásban nyilvánul meg – nem hagyható figyelmen kívül a pénzügyi politika alakításánál.)

Önmagában a 80%-os adósságszint nem kiugróan magas az EU-n belül, 2010-ben ekkora az EU átlaga is (igaz a régiónkban lévő országok átlaga lényegesen alacsonyabb.) A gond inkább ennek a többségében külföldi finanszírozásából, illetve (mint számos más tagországnál is) a fenntarthatóság körüli bizonytalanságból fakad.

A hitelezők, a pénzpiacok véleményalkotása lényegében megegyezik az Európai Bizottság (az IMF) és a hitelminősítők megközelítésével. Fenntartható államháztartási pályát szeretnének látni, ami a GDP arányában (egyszeri intézkedések nélkül is) tartósan csökkenő államadósságot biztosít. A 3% alatti folyó hiány 3% körüli növekedés mellett képes egy ilyen pálya megvalósítására.

Mindez összefügg az államadósság mutató másik fontos szerepével: az erre nézve létező kritérium (GDP 60%-a alatti szint, vagy ehhez történő tartós közeledés) az euró bevezetés egyik feltételét jelenti. A kicsi és nyitott magyar gazdaságnak stratégiai érdeke, hogy minél előbb az euró övezet részévé váljon, így az adósság alakulása ebből a szempontból is lényeges.

Az adósság csökkentése a külvilágtól függetlenül is fontos.A túlzottan magas adósság túlzott terheket rak a következő generációkra, akiknek a következő évtizedekben amúgy is szembesülniük kell az elöregedő társadalomból, a növekvő nyugdíj, szociális és egészségügyi kiadásokból fakadó problémákkal.

 Ugyanakkor az adósságállomány fenntartásának folyamatos költségvetési terhét nem kizárólag az adósság GDP-arányos nagysága, hanem sokkal inkább a finanszírozó hitelek átlagos futamideje és kamatszintje dönti el. Egy euró-zónában lévő EU tagország extrém helyzetektől eltekintve jóval hosszabb lejáratot és alacsonyabb kamatszintet tud elérni, mint jelenleg Magyarország (de számottevő különbség még erős kiigazító csomag és ennek kedvező piaci fogadtatása esetén is bizonyosan fennmarad).

Az adósságprobléma kezelésének ezért hatékony módszere lenne az eurózóna csatlakozás feltételeinek mielőbbi teljesítése és a csatlakozásis. Kár, hogy ez a lépés a gazdaságpolitika alakítóinak szándékaiban mostanában egyre távolabbra tolódik.

 

GKI Gazdaságkutató Zrt.