A közbeszerzési korrupció Magyarországon

A GKI Gazdaságkutató Zrt. a Közbeszerzések Tanácsa (KT) megbízásából elemzést készített a hazai közbeszerzések területén tapasztalható korrupcióról. A kutatás módszere: a szakirodalom áttekintése; a témában megjelent hazai sajtóközlemények feldolgozása; 120 mélyinterjú elkészítése az ajánlatkérők, az ajánlattevők és a hivatalos közbeszerzési tanácsadók körében; továbbá 900 fős szociológiai felmérés megvalósítása az ajánlatkérők és -tevők körében.

A GKI Gazdaságkutató Zrt. a Közbeszerzések Tanácsa (KT) megbízásából elemzést készített a hazai közbeszerzések területén tapasztalható korrupcióról. A kutatás módszere: a szakirodalom áttekintése; a témában megjelent hazai sajtóközlemények feldolgozása; 120 mélyinterjú elkészítése az ajánlatkérők, az ajánlattevők és a hivatalos közbeszerzési tanácsadók körében; továbbá 900 fős szociológiai felmérés megvalósítása az ajánlatkérők és az ajánlattevők körében (amit a M.Á.S.T. Piac- és Közvélemény-kutató Kft. készített el). A részvizsgálatok eredményei között gyakran nincs (teljes) összhang, ez a megállapítások valószínű hibahatárára utal.

A tanulmányban a korrupció három kulcsismérve a következő volt: elkövetője /1/ közvetlen vagy közvetett ön- vagy csoportérdekből /2/ megszegi a közösségi együttélés egy vagy több olyan szabályát, amelynek érvényesítéséért felelős, s ennek során /3/ legalább egy további féllel, magánszeméllyel vagy intézményi képviselővel összejátszik. A közbeszerzési korrupció pedig olyan korrupt tevékenység, amely /4/ közbeszerzéssel kapcsolatos, vagy ilyen eljárást kerül meg.

A kutatás szakirodalmi és empirikus tapasztalatai alapján a korrupció gyakorisága a magyar gazdaságban "közepes", a fejlett országokban lévőnél lényegesen nagyobb, de a legtöbb fejlődőben kialakultnál kisebb. A korrupció a hazai közbeszerzések körében is igen gyakori. Egyes nemzetközi szervezetek szerint e normasértésre a közbeszerzési eljárások 90%-ánál sor kerül. A kutatás alapján azonban a fenti becslés kissé túlzott lehet, a korrupciós gyanú megítélésénél nagy körültekintés indokolt. A M.Á.S.T.-felmérés első kérdéseire válaszolva például a megkérdezett ajánlatkérők és -tevők alapvetően etikusnak ítélték a közbeszerzési szférát. Olykor hasonló tapasztalatokat rögzíthettünk a GKI interjúk keretében is. A mélyebb elemzés azonban arra utal, hogy egyes interjúadók "óvatosan" fogalmaztak, s az első percekben jelzett rózsaszínű képet követően az interjúk sokadik kérdésénél elismerték: mégiscsak gyakori ez a normasértés. Az ajánlatkérőknél interjút készítő kérdezőbiztosok közül pedig minden második, a nyertes ajánlattevőknél jártak közül minden ötödik jelezte az interjúkésztés után, hogy "a kapott válasz megalapozottsága bizonytalan." Esetenként viszont a korrupciós gyanú (vádak) túl gyakori voltával kapcsolatos jelzéseket is kaptunk. Egyes interjúalanyok olyan eseteket is említettek, melyeknél nem volt korrupció, az időzavar stb. miatt alkalmazott sajátos eljárási technikák nyomán mégis meggyanúsították őket. Utaltak arra is, hogy a kiíró esetenként a hatékony és gyors munkavégzés miatt a jól bevált alvállalkozóval kíván együttműködni, nem pedig egy ismeretlen céggel. Ebben az esetben sem árban, sem minőségben nem okoz veszteséget egy nem teljesen szabályszerű eljárás. A szakirodalom is hangsúlyozza, hogy a nem visszterhes részrehajlás sokféle nem korrupciós jellegű ok miatt is létrejöhet. Gyakran a betarthatatlan jogszabályok vezetnek visszás szituációhoz. A kutatás végkövetkeztetése szerint jelenleg az eljárások nagyobbik fele fertőzött, de nem ritka az indokolatlan gyanú sem, s a korrupció a hazai közbeszerzési eljárásoknak, időszakonként és eljárás-típusonként változóan, mintegy kétharmadát-háromnegyedét befolyásolhatja.

Az elmúlt években a korrupció kérdéskörét érintő hazai sajtócikkekben a "politika" szó volt a leggyakoribb "szakkifejezés". Ez a megközelítés azonban sem a hazai tudományos közleményekben, sem a kutatás interjúiban – nyilvánvalóan részben a már említett "óvatosság" miatt -, vagy akár a bírósági ítéletekben sem túl gyakori. Ugyanakkor ma már meglehetően általános egyetértés van abban, hogy a párt- és kampányfinanszírozás homályos jogszabályai világszerte, s a magyar gazdaságban is fontos gyökerei a korrupciónak, s gátolják a politikai korrupció elleni védekezést is. A M.Á.S.T.-felmérés során arra a kérdésre, hogy mely személyek a közbeszerzési korrupció kezdeményezői, a válaszolók 70%-a a politikusokat, 23%-a a szakmai vezetőket, s csak 7%-a az alkalmazottakat jelölte meg (ami persze a politika és a politikusok rendkívül negatív megítélését is tükrözi). Ugyanakkor, bár a hazai közvélemény ma legtöbbször a politikai korrupció okozta károk iránt érdeklődik, a tisztán üzleti korrupció következményei sem lebecsülhetők.

A gyakorlatban elterjedt korrupciós cselekmények konkrét technikáiról (az eljárásnak a norma-sértést lehetővé tevő pontjáról, "mesterfogásairól") a nemzetközi, s esetenként a magyar szakirodalom – de a sajtó is – gyakran közöl figyelemre méltó információkat. Empirikus vizsgálataink kereteiben is kaptunk tájékoztatást e témáról. A legfontosabb tapasztalatokat, a fő típusok listáját két táblázatba rendeztük.

Az ajánlatkérő és az ajánlattevő(k) összejátszásával létrehozott korrupció típusai

*A szakirodalom és a GKI mélyinterjúk a korrupciós esetekben alkalmazott megoldásokról tájékoztattak (az adott technika alkalmazásáról esetenként csak a 120 fős alapsokaság egy része nyilatkozhatott). A MÁST felvétel viszont arra kérdezett rá, hogy a technika alkalmazása korrupcióra utal-e.
**Á: a legtöbb válaszadó, T: a válaszadók többsége, S: sokak által korruptnak vélt magatartás.

Az ajánlattevők (és alvállalkozóik) összejátszásával létrehozott korrupció típusai

*A szakirodalom és a GKI mélyinterjúk a korrupciós esetekben alkalmazott megoldásokról tájékoztattak (az adott technika alkalmazásáról esetenként csak a 120 fős alapsokaság egy része nyilatkozhatott). A MÁST felvétel viszont arra kérdezett rá, hogy a technika alkalmazása korrupcióra utal-e.
**Á: a legtöbb válaszadó, T: a válaszadók többsége, S: sokak által korruptnak vélt magatartás.

A mélyinterjúk során megkérdezettek a korrupció hatásait négy csoportba sorolták. Legtöbben a vállalási árak emelkedését és a teljesítés gyengébb minőségét emelték ki, de sokan utaltak a verseny korlátozására és pótlólagos költségek felmerülésére is. Rámutattak arra is, hogy a korrupció visszafogja a vállalkozási kedvet, a külföldi működő tőke importját, s jelentősen csökkenti a GDP-t. A M.Á.S.T. felmérése szerint, ha minden közbeszerzést kiírnának, 22-26%-kal lenne több közbeszerzés, a korrupció pedig – jelentős szórással – átlagosan 25%-kal emeli az árakat.

Javaslatok

A Közbeszerzések Tanácsa tekintse feladatának, hogy javaslatot tegyen a közbeszerzési törvény egyszerűsítésére, valamint, hogy támogassa az Országgyűlést az alábbi ajánlások megvalósításában. Tegye felhasználóbaráttá (könnyebb információ-keresést lehetővé téve) a közbeszerzésekkel kapcsolatos nyilvántartásait. Két-háromévente szervezzen a közbeszerzési korrupciót kutató "follow up" vizsgálatokat, hogy a hazai viszonyok "naprakész" ismerete alapján jelölhesse ki a norma-sértések elleni terápiát. Szorgalmazza a "minősített" közbeszerzési ajánlattevők címmel rendelkezők közbeszerzési tennivalóinak (például ajánlattételi dokumentációjának) további egyszerűsítését. Készítsen még több útmutatót az ajánlatkérők számára és dolgozzon ki mintadokumentumokat.

Az Országgyűlés négy-ötévente vizsgálja felül (tegye naprakésszé) a nemzetgazdaság korrupcióellenes stratégiáját. Ebben többek között rögzítse, miként kell a korrupciós cselekmények visszaszorítását lehetővé tevő módon kialakítani a köztisztviselők kiválasztásának, alkalmazásának, ösztönzésének szabályait, illetve jelölje ki az igazságszolgáltatás fejlesztésének célszerű irányait. A korrupció elleni küzdelmet a politikai korrupció visszaszorításával, a párt- és kampányfinanszírozás reális szabályozásával kezdjék. Ehhez "szövetségeseket" kell keresni: meg kell gondolni, hogy a korrupció csökkentése mely csoportoknak okoz előnyt, majd ezt az előnyt bemutatva el kell nyerni a támogatásukat. Az üzleti szféra nagy része érdekelt betartható jogszabályok kialakításában. Sürgető a közbeszerzési eljárások szigorú formai követelményeit rögzítő nemzetközi ajánlások teljes körű honosítása. Kívánatos például, hogy az ajánlattevők és alvállalkozóik korrupció-ellenes elkötelezettségének megkövetelése (például ennek etikai kódexben való rögzítése); az ajánlati felhívás, a pályázatok bírálatának és a teljesítés ellenőrzésének különböző fórumokra bízása; a döntéshozók rendszeres rotációja s a szabálysértések szankcióinak szigorítása. A tőzsdei cégeken kívülre is ki kellene terjeszteni az ún. "Felelős Vállalatirányítási Ajánlások"-nak az érvényességi körét. Végül, de nem utolsó sorban a törvényhozásnak – a Közbeszerzések Tanácsa javaslataira építve – lényegesen egyszerűsítenie kellene a közbeszerzési törvényt.

A közbeszerzési ajánlatkérők alakítsák ki korrupcióellenes politikájukat. Vezetőik tekintsék feladatuknak, hogy "tiszta kezű" személyekre bízzák a közbeszerzések intézését, akik rendszeres továbbképzésen is résztvesznek. Kerüljék a túlzottan sokrétű feladatokra történő ajánlatkérést, ha van rá mód, kérjenek önálló ajánlatokat az egyes részfeladatokra. Törekedjenek rá, hogy ajánlatkérésük egyszerű ajánlattételt tegyen lehetővé. Minden esetben követeljék meg, hogy az ajánlattevők és alvállalkozóik rendelkezzenek a korrupció elleni stratégiájukat rögzítő etikai kódexszel. A minősített (s így az előző követelményt is teljesítő) ajánlattevők számára viszont tegyék lehetővé a lehető legkevesebb adminisztratív terhet jelentő ajánlattételt. Bővítsék az elektronikus közbeszerzés alkalmazási körét. Ha van mód rá, alkalmazzák például az ajánlatkérők és ajánlattevők közti korrupció, illetve a különböző ajánlattevők közti kartellezés lehetőségeit egyaránt erőteljesen szűkítő elektronikus árlicit technikáit. Tegyék gyakorivá azt az alkalmazást is, amikor az ajánlattevőktől nem az ár csökkentését, hanem az ajánlat "műszaki" tartalmának erősítését várják. A felkészületlen (és indokolatlanul alacsony árakat megjelölő) ajánlattevők visszaszorítása érdekében növeljék a bírálati szempontok között a "műszaki" követelmények és a szakmai referenciák súlyát. Fordítsanak a jelenleginél nagyobb figyelmet az általuk indított közbeszerzési eljárások monitoringjára, átláthatósági szakértő bevonására. Ne mulasszák el a befejezett projektek (külső intézmények által végzett) auditját. Készítsenek és tegyenek nyilvánossá feketelistát profiljuk korrupt ajánlattevőiről.

Az ajánlattevők alakítsák ki korrupció ellenes politikájukat. A vezetők tekintsék feladatuknak, hogy "tiszta kezű" személyekre bízzák a közbeszerzések intézését, akik rendszeres továbbképzésen is résztvesznek. Hozzák létre a részvételükkel megindult közbeszerzési eljárások monitoring-rendszerét, s ennek keretében építsenek ki a korrupció veszélyére figyelmeztető alrendszert.

Mindenkinek önkritikusan szembe kellene néznie a korrupció problémájával. Félrevezető, sőt, esetenként a saját szennyes takargatása, ha a korrupció gyanújával, illetve "közepes" szintjével kapcsolatos megállapításokat azzal söpörjük a szőnyeg alá, hogy vannak bizonyítási, mérési nehézségek, illetve nálunk rosszabb helyzetű gazdaságok. Végeredményben a korrupció elleni küzdelem akkor lesz sikeres, ha a hosszú távra tervezett korrupcióellenes intézkedések – melyek mögött valódi politikai akarat áll – azonos mértékben alapulnak az emberi tényező javításán és a jogérvényesítés erősítésén. A megoldás egyik kulcskérdése, hogy a pártok vezetői legalább akkora erővel küzdjenek a saját holdudvarukon belüli, mint a versenytársaiknál kialakult korrupció ellen.